Власть региональная
Контрольная работа
Какой бы номер нашего журнала читатель ни взял, он обязательно столкнется с темой местных финансов. А чаще недостатка их.
Недавно эта тема обсуждалась на общем собрании Союза муниципальных контрольно-счетных органов в Казани. Вот положение: с начала года в полную силу и по всей стране вступил Закон "Об общих принципах организации местного самоуправления". Но что значит в полную силу, если за 2006-2008 годы поступления в местные бюджеты налога на землю составили всего 3,1 процента, а налога на имущество физических лиц и вовсе 0,4 процента? С начала года структура местных бюджетов не улучшилась, а их доходность за первый квартал снизилась на 11 процентов, отметил в своем докладе на собрании председатель Счетной палаты России С. Степашин (он же президент Ассоциации контрольно-счетных органов России - АКСОР). А в целом, согласно экспертным оценкам, зависимость местной власти от помощи бюджетов вышестоящих уровней возросла до 90 процентов.
Эта зависимость, продолжил аудитор Счетной палаты Н. Рябухин, приводит к тому, что пополнение местных бюджетов в нарушение Конституции РФ, бюджетного законодательства и того же 131-го закона берут на себя региональные финансовые органы. Проверками Счетной палаты выявлено 5165 таких случаев. То есть в каждом пятом муниципалитете самоуправление, считайте, свернуто, не успев встать на ноги.
Поддержав позицию Счетной палаты, Минфин и Федеральное казначейство направили в регионы письма с требованием до 1 августа прекратить эту порочную практику. Прекратят ли - придется проверить.
Но и федеральные органы не безупречны. Вот вариант: в апреле с учетом кризисных явлений в федеральный бюджет были внесены изменения, в частности предусмотрено увеличить дотационную поддержку региональных (а значит, и муниципальных) бюджетов на 150 млрд рублей, доведя общую сумму дотаций до 193 млрд рублей.
Хорошо, казалось бы. Но в первом полугодии по назначению поступило лишь несколько процентов. Значит, основная масса дотаций поступит лишь во втором полугодии, и скорее всего даже к концу его. А ведь известно, что всякое недофинансирование или задержки в финансировании вынуждают власти на местах прибегать к иным, порой весьма рискованным схемам и источникам финансирования. На чем сплошь и рядом и зреет коррупция.
Парадокс: местные бюджеты скудны, но изрядная доля общих бюджетных потерь происходит как раз на местном уровне. Как быть? На этот счет и в докладе, и в выступлениях, и в резолюции общего собрания выдвигались два тезиса. Первый - усилить эффективность контроля за использованием бюджетных расходов. Второй - повысить результативность использования местного имущества, стоимость которого, по экспертным оценкам, составляет в стране от 10 до 10,5 трлн рублей, а также местных земельных ресурсов.
Практически это две части одной общей задачи. Опыт ее решения имеется в целом ряде регионов. Но местом проведения общего собрания муниципальных контрольно-счетных органов не случайно избрана Казань, Татарстан. Счетная палата республики признана одной из лучших в стране. О ее работе наш журнал рассказывал ("Когда контролер независим", № 11, 2007 г.), отметив, что главный секрет успеха в статусе палаты и полномочиях, которыми она наделена изначально принятым о ней законом. Согласно ему, палата, с одной стороны, регулярно отчитывается о своей работе перед Президентом и Государственным Советом - парламентом республики, с другой - она орган финансово и функционально независимый. Важно также, что председатель палаты - А. Демидов - возглавляет созданный указом Президента РТ М. Шаймиева Межведомственный координационный совет (МКС) по вопросам государственного финансового контроля. Назначение совета - взаимодействие органов, контролирующих бюджетную сферу республики. В состав его входят сама Счетная палата, департамент казначейства Минфина республики, территориальные подразделения Росфиннадзора и Федерального казначейства прокуратуры, МВД, таможня... Кроме того, А. Демидов возглавляет Совет контрольно-счетных органов. В него вошли председатели всех муниципальных КСО Татарстана.
Такая консолидация усилий многократно повышает их общий эффект. Содержание контрольно-счетных органов окупает себя двадцать и даже тридцать раз, отметил в своем выступлении ид общем собрании Председатель Госсовета РТ Ф. Мухаметшин.
Одна лишь контрольно-счетная палата Альметьевского муниципального района, состоящая всего из трех человек, за два с небольшим года работы выявила нарушений на 52 млн рублей.
Система контрольно-счетных органов в Татарстане развивается параллельно с системой местного самоуправления. В местные советы республики избрано более 10 тысяч депутатов, создано 999 муниципальных образований. Им передан значительный объем государственного имущества, предоставлены широкие полномочия по управлению земельными ресурсами. Многие вопросы отнесены к их исключительной компетенции, сказал Ф. Мухаметшин. Сейчас идет работа по укрупнению муниципальных образований, с тем чтобы сократить их число и численность занятых в них чиновников.
Примечательно также, что в 31 муниципальном районе республики заключены соглашения о передаче контрольных полномочий с поселенческого уровня на районный. Что, по крайней мере, не приведет к росту армии чиновников.
Ну а в целом, подчеркнул Ф. Мухаметшин, удалось достигнуть высокой прозрачности бюджетной системы республики, существенно повысить эффективность использования рекомендаций и заключений контрольно-счетных органов, максимально приблизить независимый финансовый контроль к нуждам налогоплательщиков, что делает его важнейшим инструментом гражданского общества.
В общем, заявил Ф. Мухаметшин, мы не боимся контроля, а всячески его приветствуем и поощряем.
Но так обстоит далеко не везде. Лишь в 19 из 83 субъектов Федерации созданы и действуют ассоциации региональных и местных контрольно-счетных органов. Во скольких из 24196 муниципальных образований России работает муниципальный финансовый контроль? В 3941. Что составляет всего 13 процентов. Вне финансовых проверок остаются более 80 процентов муниципальных образований.
Во многих регионах к самой идее независимости муниципальных контрольно-счетных органов относятся скептически, предпочитая доверить контроль постоянным депутатским комиссиям либо включить контрольно-счетный орган в состав местной исполнительной власти. На собрании приводился пример: в течение последнего года власти Петропавловска-Камчатского пять раз пытались подчинить местную контрольно-счетную палату.
Со своей стороны, и в рядах муниципальных контрольно-счетных органов зреет, как сказал бы поэт, собственная гордость. Так, в президиуме их Союза, заседавшего накануне общего собрания, было заявлено: как местная власть независима от государственной, так и муниципальному контролю государственный не указ. На что С. Степашин резонно заметил; получая 90 процентов своего содержания из вышестоящих бюджетов, извольте работать все-таки вместе, а с суверенитетами потом разберемся.
Но что значит "потом"? Одни считают "потом", это когда рассеется нынешняя нормативно-правовая неопределенность, когда существующее положение о региональных контрольных органах адаптируют к муниципальным условиям и пропишут, в каких организационно-правовых формах надлежит быть местным контрольным финансовым органам. Ждут застрявшего в Госдуме проекта закона, который бы регулировал отношения между контрольными органами разных уровней.
Одни ждут-пождут, а в ряде регионов, как и в Татарстане, принимают свои законы о финансовом контроле. Так, в Республике Саха (Якутия) принят и действует закон, где уделено место муниципальному контролю. Есть законы "О бюджетном устройстве, бюджетном процессе и финансовом контроле в Алтайском крае", "О финансовом контроле на территории Волгоградской области", "О первоочередных задачах по усилению государственного контроля на территории Калининградской области".
Словом, как практически в любой сфере, одни ищут и находят причины неразрешимости проблем, другие - способы их решения.
Противодействие контролю - тема отдельная и обширная. Вот лишь микроскопический пример, приведенный председателем Счетной палаты города Иваново И.Прохоренко. По данным проверки, муниципальное предприятие "Водоканал" заключило в марте прошлого года с фирмой со штатом в четыре человека, но без какой-либо спецтехники контракт на 5 млн рублей. Его выполнение оформлено фиктивными актами. Руководитель же "Водоканала" получил от фирмы миллионную премию. По материалам городской палаты и УВД возбуждено уголовное дело. В ходе предварительного следствия получены признательные показания. И что в итоге? А ничего. За год сменилось три следователя. Изменена статья обвинения. То ли он украл, то ли у него украли.
Новосибирская КСП взяла тему, что называется, народную: почему растут тарифы в системе ЖКХ. Чем рост их обосновывают тарифообразующие предприятия, снабжающие город теплом, светом, техникой для уборки, вывоза мусора и т. д. Дело дошло до федеральных верхов, но успехом пока не увенчалось.
Почему? Думается, потому, что новосибирцы вышли на защиту горожан, так сказать, отдельной колонной. Присоединись к ним омичи, тюменцы, красноярцы, иркутяне, поддержи их Счетная палата России - тарифный беспредел был бы остановлен. Так что тезис о консолидации усилий органов бюджетного контроля всех уровней в единую мощную систему, не раз высказанный в ходе собрания, вовсе не кажется пустым звуком.
Исходя из опыта бюджетного контроля на местах можно составить своего рода "фельдшерский справочник" самых типичных признаков коррупции, мер ее профилактики и лечения. Вопрос лишь в том, готово ли общество и власть на эти меры решиться.
Руслан ЛЫНЕВ, «РФ сегодня»