Председатель Счетной палаты Татарстана Алексей Демидов:
«Создание в Татарстане единой системы финансового контроля – шаг, который себя оправдал»
Роль контрольно-счетных органов РФ в обеспечении эффективного использования финансовых и материальных ресурсов муниципальных образований в условиях реализации антикризисных мер будет обсуждена на очередном собрании (VIII конференции) Союза муниципальных контрольно-счетных органов (МКСО) России в Казани 4-6 июня. О форуме и том, что сделано за 5 лет с момента создания Счетной палаты в Татарстане в интервью агентству "Интерфакс-Поволжье" рассказал ее председатель Алексей Демидов.
- Алексей Иванович, с какой целью был образован Союз муниципальных контрольно-счетных органов и что он представляет собой в настоящее время?
- Первая Всероссийская конференция муниципальных контрольно-счетных органов прошла в мае 2002 года в Калининграде. Тогда под патронажем Счетной палаты РФ и Ассоциации контрольно-счетных органов России (АКСОР) было решено создать Союз муниципальных контрольно-счетных органов. Он стал заниматься вопросами содействия государству и местным органам власти в обеспечении контроля за расходованием средств местных бюджетов и использованием муниципального имущества.
Сейчас Союз МКСО представляет собой быстро развивающуюся общественную, некоммерческую организацию, вносящую весомый вклад в совершенствование внешнего муниципального финансового контроля. Сегодня он объединяет 253 муниципальных контрольно-счетных органа, в том числе – 43 из Татарстана.
Союз оказывает помощь муниципальным образованиям в создании контрольно-счетных органов, обеспечении условий для их деятельности. В целом, Союз помогает решать задачи правового, организационного и методического плана.
- Чем обусловлен выбор темы конференции?
- Ее актуальность вытекает из контекста проблем, связанных с вступлением в действие в полном объеме с 1 января 2009 года Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", и необходимости активной позиции контрольно-счетных органов в обеспечении эффективности реализации антикризисных мер, использовании средств государственной поддержки реального сектора экономики.
В ходе реформы местного самоуправления на местный уровень передан большой объем государственных полномочий, соответствующих финансовых средств, государственного имущества. Многие вопросы отнесены к исключительной компетенции местной власти. Сегодня муниципальные районы и городские округа – это, по сути, «маленькие государства» с собственным бюджетом, имуществом, представительной и исполнительной властью. И, конечно же, все это должно быть дополнено по настоящему сильным внешним муниципальным финансовым контролем.
В основополагающем для контролеров документе – Лимской декларации руководящих принципов контроля (принята в 1977 году IX Конгрессом Международной организации высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ) в г. Лиме, Перу) – отмечено, что «организация контроля является обязательным элементом управления общественными финансовыми средствами, так как такое управление влечет за собой ответственность перед обществом».
К сожалению, в Российской Федерации на сегодняшний день отсутствует единая концепция государственного и муниципального финансового контроля – система общепринятых взглядов на цели и задачи государственного и муниципального аудита, на принципы, формы и процедуры его осуществления. Подобная неурегулированность особо остро сказывается на деятельности органов муниципального финансового контроля.
Прежде всего, должна быть сформирована соответствующая законодательная, методическая база, разработаны единые стандарты организации и осуществления внешнего финансового контроля.
Все эти вопросы и будут обсуждены на собрании в Казани. Планируется, что в его работе примут участие председатель Счетной палаты РФ Сергей Степашин, представители федеральных органов государственной власти и более ста представителей муниципальных контрольно-счетных органов России.
- Алексей Иванович, вы возглавили Счетную палату Татарстана с момента ее образования - 5 лет назад. На прошлой неделе ваши полномочия были продлены еще на 5 лет. Будучи непосредственным участником создания контрольно-счетного органа республики, расскажите, как происходило его становление.
- Потенциал Счетной палаты, основы результативной работы нашего органа заложены в Законе о Счетной палате, принятом 7 июня 2004 года.
Государственные органы власти и, в первую очередь, Президент Татарстана Минтимер Шаймиев всегда открыты для восприятия и внедрения в практику самых прогрессивных и новаторских идей. Закрепленные законом равноудаленность от законодательной и исполнительной ветвей власти, финансовое обеспечение, предоставленные полномочия, самостоятельность в планировании контрольной деятельности, характеризуют его как один из самых сильных и передовых законов. Это во многом и заслуга председателя Счетной палаты Российской Федерации Сергея Степашина, который проводит последовательную работу по укреплению региональных контрольно-счетных органов, задает направления и темп в нашей работе.
Хотел бы отметить, что соответствие Закона о Счетной палате Татарстана международным канонам внешнего финансового контроля было базовым условием нашего вступления в Европейскую ассоциацию региональных счетных палат (European regional audit institutions, EURORAI).
С первых дней работы мы старались действовать на консолидацию контрольных органов республики. С этой целью мы в первую очередь подписали двухсторонние соглашения с Прокуратурой, Министерством внутренних дел и другими ведомствами.
В июле 2005 года Указом Президента Татарстана был создан Межведомственный координационный совет по вопросам государственного финансового контроля (МКС), который объединил работу Счетной палаты, Департамента казначейства Министерства финансов республики, Территориального управления Росфиннадзора, Управлений Федерального казначейства и Федеральной антимонопольной службы, Прокуратуры, Министерства внутренних дел и иных органов, наделенных полномочиями по контролю за финансово-бюджетной сферой. Председателем Совета является Председатель Счетной палаты.
Деятельность Совета организует работу контролирующих структур на территории республики в едином правовом, методологическом и информационном поле.
В результате в республике в числе первых на уровне регионов была создана единая система государственного финансового контроля. Рациональный стержень этой работы берет начало из концепции, предложенной Счетной палатой Российской Федерации.
По словам Сергея Степашина, Татарстан является «своего рода полигоном для обкатки прогрессивной модели и организации независимого государственного контроля в стране».
Советом разработаны требования (стандарты) к порядку организации в Татарстане государственного (муниципального) финансового контроля, порядок проведения совместных контрольных мероприятий, классификатор нарушений и недостатков.
В качестве профилактической меры заключение по результатам анализа и систематизации нарушений и недостатков, выявляемых органами государственного финансового контроля (а их приведено в этом документе более 400), направлено во все министерства, ведомства и муниципальные образования.
Проверки уже второй год проводятся в рамках Сводного плана контрольных мероприятий.
В будущем планируется создать единую базу данных проверок, проводимых органами государственного финансового контроля.
Необходимость обеспечения межведомственной координации неоднократно отмечалась на уровне Российской Федерации. И в Бюджетном послании Президента Российской Федерации о бюджетной политике в 2010-2012 годах еще раз отмечено, что нужно устранить параллелизм и дублирование в работе органов государственного финансового контроля.
На заседаниях совета рассматриваются наиболее актуальные вопросы в финансово-бюджетной сфере, требующие выработки единых подходов, принятия решений на уровне республики.
Сегодня одним из основных сдерживающих факторов на пути повышения эффективности использования средств бюджетов всех уровней является отсутствие ответственности бюджетополучателей за неэффективные расходы, превышение установленных норматив затрат. По итогам обсуждения этого вопроса Совет в начале 2008 года обратился в Государственный Совет Татарстана о рассмотрении возможности внесения соответствующей законодательной инициативы в Государственную Думу Российской Федерации. Необходимость установления ответственности за неэффективное расходование средств отмечена в этом году Президентом Российской Федерации.
В целях принятия мер по выявленным нарушениям и недостаткам в бюджетном процессе, носящим системный характер, Совет информирует Правительство республики. Например, реализовано обращение о выделении из структуры Министерства финансов республики самостоятельного органа, осуществляющего централизованные закупки для государственных нужд, принимаются меры по повышению эффективности служб внутриведомственного финансового контроля.
Одной из задач Совета является разработка рекомендаций по организации муниципального финансового контроля. Для этого в его состав включены представители муниципальных образований.
- Какие результаты Счетная палата показала за время существования?
- Сегодня Счетная палата является активным участником бюджетного процесса. Результаты деятельности нашего органа используются Государственным Советом, Президентом и Правительством республики при принятии законодательных и управленческих решений.
Проведено 229 экспертно-аналитических мероприятий, подготовлено 87 экспертных заключений на проекты законов Татарстана, затрагивающих вопросы бюджета и финансов республики. В своих заключениях Счетная палата отмечает резервы увеличения доходной части бюджета и направления оптимизации бюджетных расходов.
С момента образования Счетной палаты по данным на май, контрольными мероприятиями охвачено свыше 2 тыс. объектов. По итогам проверок устранено финансовых нарушений и возмещено средств в бюджет на общую сумму 2,9 млрд. рублей. По материалам проверок Счетной палаты возбуждено 10 уголовных дел. С 2007 года, когда Счетная палата получила право применять административные меры воздействия, наложено штрафов за нецелевое использование бюджетных средств на сумму 2 037 тыс. рублей. По результатам наших проверок Управлением Федеральной антимонопольной службы за нарушения в сфере государственного и муниципального заказа наложены штрафы на сумму 190 тыс. рублей. Но сразу хочу подчеркнуть, что мы не ставим самоцелью привлечение лиц к административной ответственности, это требование законодательства.
- Каковы наиболее актуальные на сегодняшний день направления работы органа внешнего финансового контроля?
- Одной из основных задач является повышение эффективности использования бюджетных средств, управления имуществом. Поэтому в апреле текущего года в Закон о Счетной палате внесен ряд поправок – получен мандат на осуществление контроля в сфере управления государственными активами, на оценку целесообразности расходования государственных средств.
Необходимо совершенствовать систему размещения государственных и муниципальных заказов, так как цены на этом рынке зачастую растут на много быстрее, а уровень добросовестной конкуренции намного ниже, чем на потребительском и корпоративном рынке. Поэтому мы положительно восприняли инициативу Счетной палаты Российской Федерации по устранению противоречий в 94-м федеральном законе о размещении государственных и муниципальных заказов.
Стратегически важной задачей является расширение масштабов сотрудничества и взаимодействия органов государственного финансового контроля с правоохранительными органами. В 2009 году запланировано значительное увеличение количества совместных контрольных мероприятий, налажена эффективная практика принятия по результатам проверок мер прокурорского реагирования.
Взаимодействие с правоохранительными органами позволяет счетным палатам проводить контрольные мероприятия на качественно новом уровне: отслеживать всю цепочку движения денежных средств – от бюджета до реального поставщика и исполнителя, выявляя при этом реальную себестоимость приобретаемых товаров, работ, услуг, а также схемы уклонения от уплаты налогов. Повышается также оперативность принятия мер по выявленным нарушениям. Показательно, что по одному из недавних наших совместных контрольных мероприятий с МВД уголовное дело возбуждено уже до подписания акта проверки.
- Возвращаясь к теме проведения собрания в Казани Союза МКСО, каким образом в Татарстане развивается финансовый контроль на муниципальном уровне?
- Реформирование местного самоуправления в республике прводилось поэтапно. В свою очередь и мы не форсировали вопрос создания в муниципалитетах органов внешнего финансового контроля. В 2005 году создано 9 муниципальных контрольно-счетных палат, в 2006 году – 33, в 2007 году – 3.
Счетная палата осознавала необходимость оказания практической и методической помощи нашим коллегам в городах и районах. Поэтому в мае 2007 года был создан Совет контрольно-счетных органов Татарстана, объединивший органы муниципального финансового контроля во главе со Счетной палатой республики. В настоящее время контрольно-счетные органы созданы в Казани, Набережных Челнах и во всех 43 муниципальных районах республики, 31 из них имеют статус юридического лица.
Президент Татарстана Минтимер Шаймиев перед Счетной палатой поставил задачу по обеспечению координации и повышению эффективности работы муниципальных контрольно-счетных палат.
Ежемесячно мы формируем и анализируем сводные данные о результатах контрольных мероприятий, проведенных контрольно-счетными органами муниципальных образований, проводим мониторинг полноты выполнения задач, поставленных перед ними. Контрольно-счетные палаты обязаны осуществлять контроль на всех этапах бюджетного процесса, это наше принципиальное отличие от ревизионных служб исполнительных органов власти.
Органы внешнего муниципального финансового контроля в России делают еще только первые шаги. А как показывает опыт, если пустить все на самотек, любое дело можно загубить.
В целях оказания практической помощи нашим коллегам на местах в рамках Совета КСО мы проводим совместные семинары, организовываем курсы повышения квалификации, предоставляем в помощь нормативные, информационно-справочные и методические материалы. Сотрудники Счетной палаты республики по мере обращения дают консультации. В случае необходимости наши коллеги из муниципалитетов проходят у нас стажировку. Тесное взаимодействие, обмен опытом происходит в ходе наших контрольных мероприятий в муниципальных образованиях.
Со стороны глав районов приняты меры по укреплению кадрового, материально-технического обеспечения муниципальных контрольно-счетных палат.
- Многое сделано, но догадываюсь, что на этом Счетная палата не намерена останавливаться. А чем сегодня занимается Совет КСО Татарстана?
- Приоритетные направления в деятельности Совета КСО Татарстана – содействие в организации эффективного внешнего финансового контроля на уровне поселений, внедрение в деятельность контрольно-счетных органов аудита эффективности использования бюджетных средств.
Сегодня аудит эффективности проводят уже восемь местных контрольно-счетных палат. Радует, что есть конкретные результаты в виде экономии бюджетных средств, которая уже исчисляется десятками миллионов рублей. Безусловно, 100%-ное внедрение аудита эффективности в контрольную деятельность невозможно, однако его элементы и подходы крайне актуальны и всем по силам. Дело только в желании.
В свое время Счетная палата Татарстана в числе первых региональных контрольно-счетных органов участвовала в совместном российско-канадском проекте по внедрению аудита эффективности в субъектах РФ. С целью изучения опыта работы канадских коллег (они, кстати, являются одними из «законодателей мод» в области аудита эффективности) наши специалисты побывали в Канаде, где, пройдя курс и сдав экзамены, получили международные сертификаты.
Учитывая отсутствие реального контроля за использованием средств бюджетов городских и сельских поселений и, как следствие, неудовлетворительный там уровень финансовой дисциплины (а сегодня бюджеты отдельных поселений составляют десятки миллионов рублей), нами в Президиум Совета муниципальных образований Республики Татарстан было внесено предложение о целесообразности передачи отдельных бюджетных полномочий с уровня поселений на уровень муниципальных районов. Эта идея была поддержана. Сегодня контрольно-счетные органы 31 муниципального района республики из 43-х подписали соглашения о взаимодействии и сотрудничестве в сфере внешнего финансового контроля с поселениями, входящими в их состав. Таким способом полномочия в части осуществления экспертизы проекта бюджета и внешней проверки отчета об исполнении бюджета от поселений переданы на уровень муниципальных районов. Альтернативным вариантом является создание на уровне поселений ревизионных комиссий.
- На каких направлениях сегодня должна быть сосредоточена работа муниципальных контрольно-счетных органов?
- Применительно к доходной части местных бюджетов можно выделить следующие актуальные вопросы:
Во-первых, выявление резервов дополнительных поступлений в бюджет местных налогов, невысокая собираемость которых обусловлена предоставлением налоговых льгот, незавершенностью работ по межеванию земельных участков, находящихся в общедолевой собственности, отсутствием инвентаризационной оценки помещений, строений.
Во-вторых, усиление контроля за поступлениями в бюджет средств от использования и распоряжения муниципальным имуществом, земельными ресурсами, приватизацией и банкротством предприятий муниципального сектора.
Зачастую имеет место искусственное затягивание в оформлении документов на земли, используемые сельскохозяйственными предприятиями, вновь образуемыми по итогам банкротства. В этой связи необходимо осуществлять мониторинг и контроль за проведением работ по государственному учету земель, оформлению в собственность или в аренду всех земельных участков.
Теперь, что касается оптимизации расходной части бюджета и реализации антикризисных мер на местном уровне.
Сегодня актуальным вопросом является проверка соблюдения порядка предоставления и использования средств субсидий, направляемых на организацию самостоятельной занятости безработных граждан и содействие развитию малого предпринимательства.
В ходе контроля за размещением и исполнением муниципальных заказов, необходимо особое внимание уделять обоснованности установления начальных цен, полноте и своевременности исполнения контрактов. Практика показывает, что резервы есть в части расходов на коммунальные услуги, не везде еще внедрены и эффективно применяются методы их снижения.
Большой объем бюджетных средств муниципалитеты получают по программе капитального ремонта многоквартирных домов. Контрольно-счетные органы, проверяя данный вопрос, должны оценивать не только целевое и эффективное использование этих средств, но и влияние этой программы на уровень занятости населения (снижение безработицы, создание дополнительных рабочих мест).
Следует отметить, что хоть это и не прямая задача контрольно-счетных органов, ни что не мешает нам выявлять коррупциогенные моменты в законодательстве и вносить предложения по его совершенствованию.
В условиях финансово-экономического кризиса требования к контрольно-счетным органам возрастают многократно. В этой связи актуальными направлениями являются:
- внедрение в контрольную деятельность аудита эффективности использования бюджетных средств, современных методов оценки результативности решения социальных задач, качества управления бюджетным процессом;
- повышение масштабности рассматриваемых вопросов, уход от мелкотемья, сокращения количества проверок, расширение тематики экспертно-аналитической деятельности;
- смещение акцентов в контрольной деятельности на упреждающие, профилактические меры.
- более активное использование информационных ресурсов, электронного документооборота, сокращая тем самым давление на проверяемые организации.